Periodisasi Perkembangan Hukum Agraria Indonesia Sebelum dan Setelah Berlakunya UUPA

Perkembangan hukum agraria Indonesia tidak dapat dilepaskan dari perjalanan sejarah bangsa, mulai dari kehidupan masyarakat adat, pemerintahan kolonial, masa awal kemerdekaan, hingga pembentukan hukum agraria nasional. Setiap periode mempunyai corak hukum, kepentingan politik, serta bentuk penguasaan sumber daya agraria yang berbeda. Oleh karena itu, memahami periodisasi perkembangan hukum agraria penting untuk mengetahui alasan dibentuknya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.

Undang-undang tersebut lebih dikenal sebagai Undang-Undang Pokok Agraria atau UUPA. Berlakunya UUPA pada 24 September 1960 menjadi titik penting dalam pembangunan hukum nasional karena mengakhiri sebagian besar dasar hukum agraria kolonial dan meletakkan prinsip-prinsip baru yang berlandaskan Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kepentingan nasional, serta hukum adat. Periodisasi perkembangan hukum agraria dengan demikian dapat dibedakan menjadi masa sebelum berlakunya UUPA dan masa setelah berlakunya UUPA.

Catatan: Artikel ini disusun untuk tujuan edukasi dan referensi awal. Pembahasan dalam artikel ini tidak dimaksudkan sebagai nasihat hukum resmi yang mengikat.

Makna Periodisasi dalam Perkembangan Hukum Agraria

Periodisasi merupakan pembagian perjalanan sejarah ke dalam beberapa masa berdasarkan ciri, perubahan, atau peristiwa tertentu. Dalam hukum agraria, periodisasi digunakan untuk menjelaskan perubahan dasar pemikiran, sistem hukum, kebijakan pemerintah, jenis hak atas tanah, serta hubungan antara negara, masyarakat, dan sumber daya agraria.

Pembahasan hukum agraria mempunyai cakupan yang lebih luas daripada hukum tanah. Berdasarkan UUPA, ruang lingkup agraria meliputi bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Namun, dalam sejarah pembentukan dan pelaksanaan UUPA, persoalan tanah memperoleh perhatian yang sangat besar karena tanah berhubungan langsung dengan tempat tinggal, kegiatan pertanian, pembangunan, investasi, kehidupan masyarakat adat, dan sumber penghidupan masyarakat.

Secara umum, periodisasi perkembangan hukum agraria Indonesia dapat dibagi ke dalam beberapa masa berikut:

• Masa masyarakat adat dan kerajaan: hubungan agraria terutama diatur berdasarkan hukum adat dan kewenangan tradisional.
• Masa kolonial: hukum agraria diarahkan untuk mendukung kepentingan pemerintahan dan perekonomian kolonial.
• Masa awal kemerdekaan: pemerintah mulai menghapus ketentuan kolonial secara bertahap dan mempersiapkan hukum agraria nasional.
• Masa berlakunya UUPA: dimulai pada 24 September 1960 sebagai tonggak pembentukan hukum agraria nasional.
• Masa Orde Baru: kebijakan agraria banyak dipengaruhi oleh orientasi pembangunan dan investasi.
• Masa Reformasi: pembaruan agraria, penyelesaian konflik, pengakuan hak masyarakat adat, dan harmonisasi peraturan menjadi agenda penting.

Perkembangan Hukum Agraria Sebelum Berlakunya UUPA

Sebelum berlakunya UUPA, hukum agraria di Indonesia mengalami perkembangan yang panjang. Pada masa sebelum kedatangan bangsa Eropa, hubungan masyarakat dengan tanah pada dasarnya diatur menurut hukum adat masing-masing daerah. Hukum adat mengenal hubungan bersama antara masyarakat hukum adat dengan wilayahnya yang sering disebut sebagai hak ulayat, di samping penguasaan atau pemanfaatan tanah oleh keluarga dan perseorangan.

Penguasaan perseorangan dalam hukum adat pada umumnya tidak sepenuhnya terpisah dari kepentingan masyarakat. Hak seseorang atas tanah tetap berkaitan dengan kewajiban menghormati kepentingan kelompok, penggunaan tanah secara nyata, serta ketentuan adat yang berlaku. Karena Indonesia terdiri atas berbagai masyarakat hukum adat, bentuk dan istilah hak atas tanah juga berbeda antara satu daerah dan daerah lainnya.

Ketika pemerintahan kolonial menguasai wilayah Indonesia, hukum agraria mulai diarahkan untuk memenuhi kepentingan politik dan ekonomi kolonial. Tanah tidak hanya dilihat sebagai tempat hidup masyarakat, tetapi juga sebagai sarana produksi untuk menghasilkan komoditas yang dibutuhkan dalam perdagangan internasional. Berbagai bentuk penyerahan hasil bumi, pungutan, kerja wajib, dan penguasaan tanah dilaksanakan untuk mendukung kepentingan pemerintahan kolonial.

Perubahan penting terjadi setelah diberlakukannya Agrarische Wet 1870. Kebijakan ini membuka kesempatan yang lebih luas bagi perusahaan perkebunan swasta untuk memperoleh tanah dan menjalankan kegiatan usaha di Hindia Belanda. Pelaksanaannya berhubungan dengan Agrarisch Besluit dan prinsip pernyataan domein atau domeinverklaring.

Contoh sederhana: apabila suatu tanah tidak dapat dibuktikan sebagai hak milik seseorang menurut ketentuan yang diakui pemerintah kolonial, tanah tersebut dapat dipandang sebagai tanah milik atau domein negara kolonial. Prinsip ini menempatkan masyarakat adat pada posisi yang lemah karena penguasaan tanah mereka sering tidak didukung dokumen tertulis menurut sistem hukum Barat.

Pada masa kolonial berlaku hukum agraria yang bersifat dualistis. Terhadap tanah dan golongan tertentu berlaku hukum Barat, sedangkan terhadap masyarakat pribumi pada umumnya tetap berlaku hukum adat. Sistem hukum Barat mengenal hak-hak seperti eigendom, erfpacht, dan opstal. Di sisi lain, masyarakat Indonesia mengenal berbagai hak atas tanah menurut hukum adat dengan nama yang berbeda-beda di setiap daerah.

Dualisme tersebut tidak hanya berarti adanya dua kelompok aturan hukum, tetapi juga menunjukkan adanya perbedaan perlakuan hukum berdasarkan golongan penduduk dan jenis tanah. Keadaan ini menimbulkan kerumitan, diskriminasi, serta ketidakpastian hukum bagi masyarakat pribumi. Hukum agraria kolonial pada dasarnya dibentuk untuk mendukung kepentingan pemerintahan penjajahan dan perusahaan-perusahaan besar, bukan untuk mewujudkan pemerataan penguasaan tanah bagi rakyat Indonesia.

Pada masa pendudukan Jepang tahun 1942 sampai dengan 1945, sistem agraria kolonial belum digantikan dengan sistem hukum agraria nasional yang menyeluruh. Penguasaan dan pemanfaatan tanah lebih banyak disesuaikan dengan kepentingan pemerintahan militer dan kebutuhan perang. Dengan demikian, masa pendudukan Jepang tidak menghasilkan pembaruan hukum agraria yang mendasar bagi masyarakat Indonesia.

Masa Peralihan Setelah Kemerdekaan hingga Pembentukan UUPA

Setelah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, Indonesia belum dapat langsung mengganti seluruh peraturan kolonial. Berdasarkan ketentuan peralihan dalam Undang-Undang Dasar 1945, peraturan yang telah ada tetap berlaku selama belum diganti dengan peraturan baru. Ketentuan tersebut diperlukan untuk mencegah terjadinya kekosongan hukum, tetapi akibatnya sejumlah peraturan agraria kolonial masih tetap digunakan pada masa awal kemerdekaan.

Pemerintah Indonesia kemudian mulai melakukan perubahan secara bertahap. Beberapa kebijakan diterbitkan untuk menghapus hak istimewa kolonial, mengatur tanah perkebunan, menyelesaikan persoalan tanah partikelir, serta memperbaiki hubungan antara pemilik tanah dan penggarap. Pada saat yang sama, pemerintah membentuk beberapa panitia agraria untuk mempersiapkan rancangan hukum agraria nasional.

Proses pembentukan hukum agraria nasional berlangsung cukup panjang karena pemerintah harus menyelesaikan berbagai persoalan mendasar, antara lain:

• Menentukan dasar hukum agraria nasional yang sesuai dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.
• Mengakhiri dualisme hukum antara hukum agraria Barat dan hukum adat.
• Menentukan kedudukan hukum adat dalam sistem hukum agraria nasional.
• Mengatur hubungan negara dengan bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam.
• Menciptakan jenis hak atas tanah nasional yang dapat digunakan oleh masyarakat dan kegiatan pembangunan.
• Memberikan kepastian hukum melalui penyelenggaraan pendaftaran tanah.
• Mencegah penguasaan tanah secara berlebihan dan mewujudkan pemerataan penguasaan tanah.

Upaya tersebut akhirnya menghasilkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Undang-undang ini disahkan dan diundangkan pada 24 September 1960. Tanggal tersebut kemudian diperingati sebagai Hari Agraria dan Tata Ruang.

UUPA sebagai Tonggak Hukum Agraria Nasional

Pembentukan UUPA merupakan perubahan mendasar dalam politik hukum agraria Indonesia. UUPA dibentuk untuk mengganti hukum agraria kolonial yang bersifat dualistis, tidak sederhana, dan tidak memberikan kepastian hukum yang memadai bagi rakyat Indonesia. UUPA juga dimaksudkan untuk menjadi dasar bagi penyusunan berbagai peraturan agraria nasional berikutnya.

Melalui ketentuan pencabutannya, UUPA mencabut beberapa dasar hukum agraria kolonial, termasuk Agrarische Wet, sejumlah ketentuan domeinverklaring, peraturan pelaksanaannya, dan ketentuan dalam Buku II Kitab Undang-Undang Hukum Perdata sepanjang mengenai bumi, air, serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dengan pengecualian tertentu yang dinyatakan tetap berlaku untuk sementara waktu.

Beberapa prinsip penting yang diletakkan oleh UUPA meliputi:

• Asas kebangsaan: bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam dalam wilayah Indonesia merupakan kekayaan nasional bangsa Indonesia.
• Hak menguasai dari negara: negara mempunyai kewenangan untuk mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, pemeliharaan, dan hubungan hukum yang berkaitan dengan sumber daya agraria.
• Hukum adat sebagai dasar: hukum agraria nasional didasarkan pada hukum adat sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, persatuan bangsa, dan peraturan perundang-undangan.
• Fungsi sosial hak atas tanah: setiap hak atas tanah tidak boleh digunakan hanya untuk kepentingan pemegang hak tanpa memperhatikan kepentingan masyarakat.
• Larangan penguasaan tanah secara berlebihan: pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan apabila merugikan kepentingan umum.
• Persamaan kesempatan: warga negara laki-laki dan perempuan mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh hak atas tanah dan manfaatnya.
• Pendaftaran tanah: pemerintah wajib menyelenggarakan pendaftaran tanah untuk memberikan kepastian hukum.

UUPA memperkenalkan sistem hak atas tanah nasional, antara lain hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, dan hak memungut hasil hutan. Hak-hak Barat yang telah ada tidak selalu langsung dihapus tanpa penyelesaian, tetapi dikonversi atau disesuaikan menjadi salah satu hak yang dikenal dalam UUPA.

Perlu dipahami bahwa unifikasi hukum agraria melalui UUPA tidak berarti menghapus seluruh hukum adat. Hukum adat justru ditempatkan sebagai salah satu dasar pembentukan hukum agraria nasional. Namun, penerapannya dibatasi oleh kepentingan nasional, persatuan bangsa, ketentuan UUPA, dan peraturan perundang-undangan lainnya.

Perkembangan Hukum Agraria Setelah Berlakunya UUPA

Setelah UUPA berlaku, perkembangan hukum agraria dapat dibagi lagi ke dalam beberapa periode berdasarkan perubahan politik, orientasi pembangunan, dan kebijakan pertanahan yang diterapkan pemerintah.

1. Periode awal pelaksanaan UUPA dan Orde Lama

Pada periode awal setelah tahun 1960, perhatian pemerintah diarahkan pada pelaksanaan landreform, pembatasan luas penguasaan tanah pertanian, pembagian tanah, pendaftaran tanah, dan pembentukan peraturan pelaksana UUPA. Beberapa peraturan penting yang diterbitkan pada masa ini adalah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah, dan Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian.

Periode ini menunjukkan kuatnya orientasi pemerataan penguasaan tanah dan perlindungan terhadap petani. Meskipun demikian, pelaksanaan kebijakan landreform tidak berlangsung secara seragam dan menghadapi berbagai persoalan administratif, sosial, ekonomi, dan politik.

2. Periode Orde Baru

Pada masa Orde Baru, kebijakan agraria semakin berhubungan dengan pembangunan ekonomi, investasi, industrialisasi, perkebunan, kehutanan, pertambangan, transmigrasi, dan pembangunan infrastruktur. UUPA tetap berlaku sebagai dasar hukum agraria nasional, tetapi pelaksanaannya berkembang bersama berbagai undang-undang sektoral mengenai sumber daya alam.

Orientasi pembangunan tersebut memberikan ruang bagi pertumbuhan ekonomi dan pembangunan proyek berskala besar. Akan tetapi, dalam praktiknya juga muncul persoalan berupa ketimpangan penguasaan tanah, konflik antara masyarakat dan badan usaha, tumpang tindih kewenangan, serta kurangnya perlindungan terhadap masyarakat yang bergantung pada tanah dan sumber daya alam.

Dalam bidang administrasi pertanahan, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah menggantikan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961. Pembaruan tersebut dimaksudkan untuk menyempurnakan penyelenggaraan pendaftaran tanah dan meningkatkan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah.

3. Periode Reformasi

Reformasi tahun 1998 mendorong evaluasi terhadap kebijakan agraria pada masa sebelumnya. Pembaruan agraria kembali ditempatkan sebagai agenda penting yang berkaitan dengan keadilan sosial, pemerataan penguasaan tanah, penyelesaian konflik, pengelolaan sumber daya alam, perlindungan lingkungan, dan pengakuan terhadap masyarakat hukum adat.

Salah satu landasan penting pada periode ini adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Ketetapan tersebut mengarahkan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah secara berkeadilan serta mendorong sinkronisasi berbagai peraturan mengenai sumber daya alam.

Perkembangan berikutnya ditandai oleh kebijakan reforma agraria, percepatan pendaftaran tanah, digitalisasi pelayanan pertanahan, penataan ruang, pengadaan tanah bagi pembangunan, penguatan pengaturan hak pengelolaan, serta pembaruan ketentuan mengenai hak atas tanah dan pendaftaran tanah. Salah satu peraturan yang mempunyai pengaruh penting adalah Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah.

Meskipun UUPA tetap menjadi dasar utama hukum agraria nasional, perkembangan berbagai peraturan sektoral menimbulkan kebutuhan untuk terus melakukan harmonisasi. Persoalan agraria pada masa sekarang tidak hanya menyangkut sertifikat atau bukti kepemilikan tanah, tetapi juga menyangkut ketimpangan penguasaan, konflik kewenangan, pengakuan wilayah adat, pembangunan infrastruktur, investasi, perlindungan lingkungan, tata ruang, dan akses masyarakat terhadap sumber daya agraria.

Perbedaan Hukum Agraria Sebelum dan Setelah UUPA

Aspek	Sebelum Berlakunya UUPA	Setelah Berlakunya UUPA
Dasar pembentukan	Banyak dipengaruhi kepentingan dan politik hukum pemerintahan kolonial.	Didasarkan pada Pancasila, UUD 1945, kepentingan nasional, dan hukum adat.
Sistem hukum	Bersifat dualistis dan pluralistis antara hukum Barat dan hukum adat.	Diarahkan pada kesatuan atau unifikasi hukum agraria nasional.
Kedudukan negara	Pemerintah kolonial menggunakan konsep domein untuk memperluas penguasaan tanah.	Negara memiliki hak menguasai untuk mengatur sumber daya agraria bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Jenis hak atas tanah	Mengenal hak Barat seperti eigendom, erfpacht, dan opstal serta beragam hak adat.	Mengenal hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan hak-hak lainnya menurut UUPA.
Kedudukan hukum adat	Berlaku bagi masyarakat pribumi, tetapi ditempatkan dalam struktur hukum kolonial.	Menjadi dasar hukum agraria nasional sepanjang sesuai dengan kepentingan nasional dan peraturan perundang-undangan.
Fungsi hak atas tanah	Lebih menonjolkan kepentingan ekonomi dan penguasaan menurut sistem kolonial.	Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.
Kepastian hukum	Terdapat perbedaan sistem pembuktian dan perlakuan berdasarkan jenis tanah serta golongan penduduk.	Pemerintah diwajibkan menyelenggarakan pendaftaran tanah untuk menjamin kepastian hukum.
Orientasi kebijakan	Mendukung pemerintahan dan perekonomian kolonial.	Diarahkan pada kemakmuran rakyat, pemerataan, pembangunan, dan keadilan sosial.

Perbandingan tersebut menunjukkan bahwa berlakunya UUPA tidak sekadar mengganti nama hak atas tanah. UUPA mengubah dasar hubungan hukum antara bangsa Indonesia, negara, masyarakat, dan sumber daya agraria. Negara tidak ditempatkan sebagai pemilik seluruh tanah, melainkan sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat yang berwenang mengatur sumber daya agraria agar dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Namun, pembentukan norma yang baik harus diikuti dengan pelaksanaan yang konsisten. Ketimpangan penguasaan tanah, konflik agraria, tumpang tindih perizinan, belum tuntasnya pendaftaran tanah, dan lemahnya pengakuan terhadap sebagian wilayah masyarakat adat menunjukkan bahwa tujuan UUPA masih memerlukan pelaksanaan dan pembaruan kebijakan secara berkelanjutan.

Baca juga:

• Pengertian Hukum Agraria dan Ruang Lingkupnya

Kesimpulan: Periodisasi perkembangan hukum agraria Indonesia memperlihatkan perubahan dari sistem hukum adat yang beragam, politik agraria kolonial yang bersifat dualistis, masa peralihan setelah kemerdekaan, hingga pembentukan hukum agraria nasional melalui UUPA. Setelah berlaku pada 24 September 1960, UUPA meletakkan asas kebangsaan, hak menguasai dari negara, fungsi sosial hak atas tanah, hukum adat sebagai dasar, pembatasan penguasaan tanah, serta kewajiban pendaftaran tanah. Perkembangan pada masa Orde Lama, Orde Baru, dan Reformasi menunjukkan bahwa hukum agraria terus berhadapan dengan perubahan politik, pembangunan, investasi, ketimpangan penguasaan tanah, konflik agraria, dan tuntutan keadilan. Oleh karena itu, UUPA tetap penting sebagai dasar hukum agraria nasional, tetapi pelaksanaannya harus terus diselaraskan dengan kebutuhan masyarakat dan perkembangan pengelolaan sumber daya agraria.

Referensi

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 33 ayat (3).
2. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
3. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.
4. Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah.
5. Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian.
6. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
7. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.
8. Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah.
9. Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jakarta: Djambatan.